食品生產環節監管是全過程食品安全監管工作中的重要部分,而小微食品生產企業監管又因企業管理水平低,人員流動大,生產食品覆蓋面廣具有極大監管風險。以筆者所在的天津市河北區為例，轄區內5家食品生產企業均為小微食品生產企業。開展監管時,遇到最大的難題在于，企業開展生產時存在大量不規范問題，監管人員日常檢查時能夠發現一些并責令企業整改，而企業整改后無法全部保持良好生產條件并繼續產生新的問題情況，造成了極大的食品安全隱患。為破解這一難題，本文在考慮小微食品生產企業特點和監管現狀的前提下，嘗試提出一些對策，以求有效提升監管效能，防范監管風險。

一、小微食品生產企業的定義

首先給出小微食品生產企業的定義。根據《國民經濟行業分類》(GB/T4754—2017)，食品生產行業符合工業中的制造業中的農副食品加工業(市場監管部門主管部分)、食品制造業(市場監管部門主管部分)、酒、飲料和精制茶制造業分類標準[1]。按照《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》(工信部聯企業〔2011〕300號)，工業(包括采礦業，制造業，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業)。從業人員20人以上300人以下，且營業收入300萬元以上2000萬元以下的為小型企業;從業人員20人以下或營業收入300萬元以下的為微型企業[2]。

因此小微食品生產企業可以定義為從業人員300人以下，且營業收入2000萬元以下的食品生產企業。截止到2017年11月，全國獲證食品生產企業大約15萬余家，小微食品生產企業占比達90%以上[3]。

由此可見，小微食品生產企業具有規模小、產值低、覆蓋面廣的屬性，必然導致很大的食品安全監管風險。以下以河北區食品生產企業為例，進一步分析監管風險及對策。

二、小微食品生產企業監管風險

結合河北區小微食品生產企業監管實際，梳理歸納出以下四點風險。

1.企業生產條件保持程度差

企業申請食品生產許可時，會對生產場所、設備設施、設備布局與工藝流程、人員管理、管理制度、試制產品檢驗合格報告等項目開展現場核查。許可后，考慮到小微食品生產企業的局限性，企業將精力投入生產后，部分項目將無法保持滿足許可條件的狀態。諸如出現原料庫成品庫存放雜物、生產車間存放成品、設施設備清洗不及時、部分人員操作不規范、人流物流混雜等情況，為食品安全生產帶來了極大的隱患。一些企業不注重提升自身管理水平，不了解細則標準的更新情況，按照廢止的細則標準開展生產、進行檢驗，也產生了一定的風險。

2.食品生產環節監管問題發現難度大

難以保持的企業生產條件、專業化的細則標準為開展日常監管提出了挑戰。實際情況是企業問題紛亂復雜，監管人員發現問題難度極大。在開展檢查時，監管人員能夠發現原料庫成品庫有雜物、原料成品未隔墻離地擺放、操作人員健康證過期等專業性弱且風險性低的問題，而對于可能出現的專業性強且風險性高的如檢驗方法與細則標準不符、超范圍超限量使用添加劑等問題則發現難度極大。同時，監管人員沒有也不可能有開展生產的實際經驗，開展日常監管的依據僅限于法律法規及細則標準，對企業及企業所屬行業為追求利益而主觀實施的違法行為發生在哪一環節并不了解，可能受到企業蒙蔽。

3.食品檢驗監管存在短板

日常監管是對企業生產條件的監管，對產品質量無法實際考查。企業對食品開展出廠檢驗確保食品質量，檢驗合格的食品方可出廠，為確保出廠檢驗質量，企業定期委托檢驗機構開展對照實驗。同時，監管機構委托檢驗機構對企業開展監督抽檢、風險監測，督促企業落實檢驗職責。也就是說，部分批次食品僅經過出廠檢驗，未經過檢驗機構檢驗，監管時對這些批次食品通過檢查原始檢驗數據和檢驗報告記錄對企業進行規范。這種監管方法難以辨別小微食品生產企業出廠檢驗結果的真實性，企業存在未做檢驗或只做部分檢驗項目的可能。另一個容易忽略的問題是企業對未附檢驗報告的原料進行進貨查驗，這類原料涉及到農產品較多，如不開展檢驗風險隱患極大。

4.企業監管欠缺靶向性。

食品生產環節監督檢查事項包括食品生產者的生產環境條件、進貨查驗結果、生產過程控制、產品檢驗結果、貯存及交付控制、不合格品管理和食品召回、從業人員管理、食品安全事故處置等情況[4]。開展全面檢查容易造成檢查項目“全而不細”，難以發現全部問題。由于小微食品生產企業管理水平普遍不高，一些問題可能累犯，不同問題也可能具有關聯性，開展日常監管如缺乏靶向性，容易拾一漏萬，忽略一些風險性較大的問題。

三、造成小微食品生產企業監管風險的原因

分析小微食品生產企業監管風險，可以得出以下四點原因。

1.小微食品生產企業主體責任履行不力

小微食品生產企業管理水平不高，風險意識較差，人員培訓不及時。以生產車間隨意擺放雜物這一問題為例，其原因在于企業自上而下未意識到潔凈度控制對食品安全造成的影響，欠缺對員工特別是新入職的管理與培訓，一味追求生產的“便捷性”，忽視生產車間潔凈度要求。同時，由于小微食品生產企業生產環境局限，如主觀上不進行過程控制及環境保持，必然存在不滿足環境條件情況下開展生產的行為，或未按作業指導書開展生產，為食品安全帶來風險。小微食品生產企業具有一定封閉性，由于同行業競爭關系及自身素質局限，往往難以第一時間了解細則標準更新，原有生產模式不能適應新要求新規范。

2.食品生產環節監管專業性強

依據《食品生產許可分類目錄》，食品(不包括食品添加劑)分為31大類，每一大類又包括若干類別，每一類別又包含數項品種明細[5]，而對于一個企業，即使是小微食品生產企業，仍可能生產屬于多項品種明細的食品，即要符合審查細則、GB14881、GB2760、GB7781及其他相關食品安全標準。因此，監管人員必須具有一定的專業知識才可以開展有效監管，一般通過業務培訓保證監管人員勝任監管工作。進一步分析培訓內容，目前大多數培訓重知識講解輕歸納梳理，多條款項講解少實例化教學，難以幫助監管人員監管能力迅速提升，加之培訓中無法涉及具體企業的具體問題，監管人員消化吸收難度較大。對于小微食品生產企業，多數問題不是偶發，而是一系列問題的一個側面，如某次檢查發現生產車間存放成品，很可能企業還存放過大量原料，因為其原因都是為生產方便。如監管人員不具備較強的專業知識，且對監管企業不甚了解，難以發現這些衍生問題。

3.食品質量檢驗不易把控

小微食品生產企業主體責任履行意識不強，出廠檢驗主觀能動性薄弱，容易受到利益驅使忽略全部或部分出廠檢驗，或缺失部分檢驗項目。小微食品生產企業技術水平欠缺，聘請高學歷高水平檢驗員的意愿較弱，加之對細則標準等規范性文件理解欠缺，難以有效開展食品出廠檢驗。而監管時，僅通過查驗出廠檢驗記錄的方式，不通過試劑消耗，檢驗員考核等輔助考核手段，無法確定出廠檢驗結果的真實性。同時，對企業對照試驗的監管存在盲區，企業自行制定檢驗項目，容易造成個別必要項目未經比對。

4.企業監管未形成整體思路

小微食品生產企業其問題根源在于主體責任履行意識與能力欠缺，必然表現為外在問題的規模發生、重復發生。對于小微食品生產企業，如欠缺整體監管思路，檢查時就只能看到表面問題，而不會由表及里，進一步分析風險隱患。對于不同食品類別的企業，應當有不同的監管重點，這就要求監管人員充分了解企業現狀，具有豐富的知識儲備。

四、關于破解日常監管難題的四點對策

梳理造成小微食品生產企業監管風險的原因，借鑒日常監管經驗，建立河北區食品生產企業靶向性監管方案，針對目前小微食品生產企業監管難題，提出四點對策。

1.督促企業履行主體責任，源頭防控問題。

督促企業履行主體責任，關鍵是以人為本。《食品安全法》中明確規定了食品生產企業的主體責任，小微食品生產企業的履行情況并不十分理想。河北區局采用抽查考核方式督促企業履行主體責任。對食品安全監管人員，考核其生產控制過程熟悉程度，要求其深刻理解關鍵控制環節，充分認識企業自身風險環節，做到事前防控事后可控。對檢驗員，考核其實際操作能力及其原始記錄填寫情況，要求熟練掌握標準細則,確保企業保持良好檢驗能力。

督促企業履行主體責任，著重強調制度執行。制度是食品生產環節的書面推演，而執行是制度的落實。河北區局重視企業的制度執行,要求企業落實制度制定——培訓宣貫——記錄填寫——制度修訂全周期過程。對于進貨查驗制度、出廠檢驗制度等《食品安全法》中明確要求的內容，要求企業依照條款內容制定制度并積極落實，檢查記錄文本，記錄中如出現不規范內容，要求企業立即整改，不得再犯。

督促企業履行主體責任，力求規范企業生產條件。河北區局建立許可檔案制度，確保日常監管部門以許可材料作為依據，增強對食品生產企業未經許可生產、變更設施設備等違法違規行為的問題發現能力。

2.提升監管單位效能，更好發現問題

提升監管單位效能，下大力氣提升監管人員業務水平。提出單位效能的概念，是指一人次發現問題的數量與風險性程度。河北區局制定基于食品生產企業的40學時監管培訓課程，以食品生產領域的法律法規為基礎，以轄區食品生產企業情況為重點，以行業共性風險為參考，確保監管人員在短時間內迅速掌握監管業務能力。在培訓中，強調量化與效率，結合實例講解條款，幫助監管人員理解，進一步提升了培訓效果。

提升監管單位效能，充分借助第三方力量。河北區局采用食品生產許可現場核查、證后審查、日常檢查、專項檢查“四位一體”檢查模式，其中在食品生產許可現場核查、證后審查中，委派監管干部與相關領域專家共同開展檢查，以提升問題發現能力、完善問題整改思路為目標，穩步增強問題發現深度與廣度,提升監管水平。

提升監管單位效能，建立企業“錯題集”。河北區局梳理食品生產企業共性風險與個性特點，基于近年來的風險與企業近期檢查結果，建立《河北區食品生產環節風險問題臺賬》。檢查前，監管人員重讀“錯題集”，先備課再檢查，對于檢查中發現的新問題新情況，不斷擴充，以求參考。

3.強化食品質量檢驗，補齊監管短板

強化食品質量檢驗，提升監督抽檢質量。目前，除對食品生產企業每年開展市級監督檢驗和風險監測，河北區局對食品生產企業開展區級監督檢驗。在開展檢驗時，河北區局與受委托檢驗機構共同確定檢驗項目，重點規定標識標簽為必選檢驗項目，督促企業規范標識標簽，特別是做好由QS到SC標簽的過渡工作。河北區局重視企業出廠檢驗與監督抽檢中的項目差異，要求區級監督檢驗時對差異項目開展檢驗，有效防范食品質量風險。

強化食品質量檢驗，督促食品生產企業規范檢驗行為。河北區局通過檢查企業對照試驗報告及出廠檢驗原始記錄表，以及應采取檢驗的原料的檢驗記錄,督促企業規范檢驗行為，保證檢驗效果。考慮到細則標準的不斷更新，河北區局要求企業持續關注細則標準的更新情況，第一時間修訂作業指導書等文件，迅速掌握新的檢驗方法，避免因檢驗方法滯后導致的食品安全風險。

強化食品質量檢驗，持續檢查企業檢驗環境。為防范企業虛假檢驗的風險，河北區局持續對企業檢驗環境開始檢查，掌握企業試劑消耗、量器整定等情況，確保企業依法依規開展出廠檢驗。

4.建立企業靶向性監管檔案，做好問題防控

建立企業靶向性監管檔案，為企業建“病歷”。《食品安全法》規定縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門應當建立食品生產經營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況。為更好發現問題，提升監管能力，河北區局創新檔案模式，除上述材料外，加入“病歷單”和“體檢表”。“病歷單”即在監管中發現的問題與整改情況，“體檢表”即該行業的共性風險，合并為《河北區食品生產企業風險問題防控清單》，做到明確共性風險問題、明確重點防控風險、明確防控措施、明確監管責任單位和監管責任人員。針對河北區食品生產企業，并提出了57條共性風險問題、38條重點防控風險、26條防控措施。

建立企業靶向性監管檔案，也讓企業自己查。河北區局指導企業貫徹食品安全自查制度，參考同行業共性風險與自身情況開展食品安全自查。通過組織集中培訓與實地指導，使食品生產企業較好掌握了《食品生產企業食品安全自查表》的事項，截止到目前，河北區食品生產企業共完成14次安全自查報告，發現問題18個。經河北區局檢查，上述問題均已妥善整改。(作者系天津市河北區市場和質量監督管理局 劉洋 來源：食藥法苑)

參考文獻

[1] 《國民經濟行業分類》(GB/T4754—2017)

[2] 《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》(工信部聯企業〔2011〕300號)，

[3] 《2017年度食品藥品監管統計年報》

[4] 食品生產經營日常監督檢查管理辦法

[5] 《關于啟用新版〈食品生產許可證〉的公告》(國家食品藥品監督管理總局公告2015年第198號)